全面建成多层次社会保障体系-民安智库

      改革开放以来，我国社会保障制度积极应对经济社会发展的要求，不断进行制度创新，目前已建立起适合社会主义市场经济体制改革发展需要的制度体系。在社会保障改革发展的过程中，不仅面临着从计划经济体制下的制度模式向市场经济制度模式的全面转型，也面对现代化和社会发展进程中一些特有的经济—政治—社会问题。党的十九大报告提出，要加强社会保障体系建设，按照兜底线、织密网、建机制的要求，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系。

      社会保障受益对象基本全覆盖

      毫不夸张地说，我国已经建立了世界上规模最为庞大的社会保障体系，在推动国民经济发展、社会稳定等多领域取得了巨大成就。总体来看，我国社会保障制度改革发展呈现出以下特征。

      一是社会保险制度基本定型。在社会养老保险制度改革方面，确立了社会统筹与个人账户相结合的缴费模式。随后，社会统筹与个人账户相结合的城镇职工基本医疗保险制度开始建立。进入21世纪以来，针对非就业群体的城乡居民养老保险、城乡居民医疗保险制度先后建立。2011年实施的《中华人民共和国社会保险法》，在对养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险整合的基础上，进一步明确了制度内容和责任划分，标志着我国社会保险制度基本定型。

      二是社会救助制度创新发展。1999年《城市居民最低生活保障条例》颁布实施，救助对象除传统的“三无对象”（无固定收入、无劳动能力、无法定赡养人或抚养人）外，还包括有收入但在持续减少、失业与下岗职工中的困难家庭、在职困难职工、部分退休人员等家庭人均收入低于当地最低生活保障线的贫困人口。2007年，农村居民最低生活保障制度在全国范围内正式实施。2014年，《社会救助暂行办法》颁布实施，规定了包括最低生活保障在内的八项救助制度，标志着我国社会救助制度开始从残补型走向制度型。

      三是社会保障的受益对象基本实现全覆盖。市场化改革初期，适应社会主义市场经济体制改革的需要，围绕企业改制，解除企业和职工在养老、疾病、工伤、失业等方面的后顾之忧，成为制度建设的龙头。20世纪90年代以来，我国先后建立了职工基本养老保险、职工基本医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险制度。历年的统计数据显示，城镇职工各项社会保障制度的参加人数和参保率逐年增加，基本上实现了制度对象的全覆盖。
四是城乡统筹初见雏形。随着城市社会保障制度的快速推进，建立和完善农村社会保障制度，成为新时期制度建设的重要方向。在农村社会保障制度建设中，新型农村养老保险制度、新型农村合作医疗保险制度、农村最低生活保障制度、农村特困人员供养制度等构成农村社会保障制度的基本框架，城乡一体化的社会保障制度已初见雏形。

      社会保障的安全网效用明显

      我国社会保障制度的改革发展，通过国民收入再分配，减少了社会问题的发生，客观上维系了社会稳定，促进了社会公平。市场化改革以来的社会保障制度建设，相当于在新型劳动力市场下，构建起一个全新的制度系统。社会保障制度的建立发展，为维护全社会的利益构筑起坚实的堡垒，发挥了重要的社会安全网作用。

      如果没有社会保障制度的改革与发展，许多改革措施就难以推行。以20世纪90年代末企业改制为例，城市居民最低生活保障制度的建立，不仅有效地解决了下岗失业工人基本生活问题，而且在很大程度上消除了他们心理上的“相对剥夺感”，从而有效化解了社会矛盾和社会风险。社会保障制度是现代社会的“调节器”和“减压阀”，能够解决社会问题、化解社会矛盾，有效促进了社会公平和稳定发展。

      社会保障制度同样有效保障了底层群体的基本生活，尤其是社会救助制度，化解了贫困群体的生存危机，使贫困家庭的每个成员都能从中获得基本物质条件的满足。不仅如此，对于城市化进程形成的大量进城务工人员，除了提供生活保障之外，养老、医疗、工伤等一系列政策措施的出台，解决了进城务工人员在劳动力市场上的后顾之忧和家庭困难。

      加强多层次社会保障体系建设

      我国社会保障制度虽然取得了巨大成就，但也面临着一些挑战，主要表现为政府与市场的责任边界不甚清晰，行政管理体制和配套机制整合不足，城乡差距较大的问题仍较突出，信息化建设相对滞后等。着眼于未来发展，加强多层次社会保障体系建设应坚持四个基本特性，即公平性、可持续性、差异性、服务性，并使其互相补充、相互促进。

      第一，公平性。一般来说，社会保障制度是否公平，主要取决于各项制度设计是否公平合理、公民的基本权利能否得到保障、受益对象是否满意。同时，还要改变不公平的收入分配结构，并对社会结构塑造发挥作用。社会保障的未来发展，不能单纯以既有的社会结构或身份地位、职业地位为基础进行设计，还要考虑未来中国经济社会结构的总体变化。

      第二，可持续性。社会保障制度强调国家责任，但这并不意味着背离制度设计的内在要求和运行规律。基本养老保险、基本医疗保险和其他各项保险制度设计，应该遵循社会保险的基本原则，使制度自我平衡、自我运转。以养老保险制度为例，目前我国养老保险各地缴费基数不同、待遇水平不同，基金结余千差万别，养老保险基金不能在全国统筹调剂，导致有的省份养老保险基金结余充足，有的省份则入不敷出，严重背离了制度设计的初衷。社会保障制度的可持续性，成为挑战制度未来走向的最大变数。

      第三，差异性。社会保障强调公平性并不意味着要消除差别，更不意味着人人平等地享受社会保障待遇。强调公平性和差异性，意味着社会保障制度设计要在公平性的基础上，充分考虑不同群体的职业分工，通过建立和完善企业年金、职业年金等补充性制度，体现不同社会成员所承担的责任和义务的不同，体现出工作福利的差异性。

      第四，服务性。英国在建立社会保障制度伊始，就把社会服务作为制度建设的重要方面。可以说，提供公共服务是社会保障的内在要求。我国社会保障制度的服务性，既需要构建服务设施，也要强化服务人员建设。尤其是在完善针对包括妇女、儿童、老年人等在内的社会救助和社会福利制度时，更要注重社会保障的服务性。

      我国社会保障的未来发展，还需要注意以下三个制度之外的问题。第一，经济发展是基础。如果没有国民经济的健康发展，保障和福利将成为妄谈。只有在经济发展的基础上，才有可能通过社会保障制度设计，让民众分享经济发展的红利。因此，需要尤为注意的是，不应妄谈福利增长而滞缓经济发展。第二，公平的分配机制。社会保障虽然能在社会中起到再分配的作用，但社会保障制度本身是在既有的社会结构的基础上推进的。当既有的社会结构不平等的时候，社会保障制度反而有可能会带来新的不平等。所以，社会保障良性发展的前提，是公平的初次分配机制和公平合理的社会结构。第三，责任主体的多元性。国家在社会保障中的作用毋庸置疑，而个人、家庭、社区、企业、社会组织这些责任主体对于个体福利需求的满足，也起到不可替代的作用。

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