习近平总书记指出，推动绿色发展，建设生态文明，重在建章立制，用最严格的制度、最严密的法治保护生态环境，加强自然资源和生态环境监管，推进环境保护督察，落实生态环境损害赔偿制度。党的十九届五中全会提出，深入打好污染防治攻坚战，持续改善生态环境质量。建设美丽中国、推动环境质量持续改善离不开法治的保障。提升环境治理能力，必须提高立法质量，增强立法的可操作性，以科学立法来推进生态建设制度化。要实现这一目标，就必须加强立法评估工作。因为，评估是实现科学立法的有效举措，是提升立法质量的核心环节。借助评估，立法机关可以发现立法中存在的问题，特别是把握现行环境法保护实施的真实情况，从而为法律法规的立、改、废提供科学客观的依据。
一、立法环境影响评估的地方实践
立法的环境影响评估，简单来讲，就是对法律法规实施产生的环境影响后果进行系统评估的活动。立法机关通过对现行立法或拟议中的法律草案已经产生或可能产生的环境影响效果进行系统分析、预测与评价，测算相关成本和收益，进而提供立法与不立法、选择一种方案或者放弃另一种方案的科学依据。
当前，我国立法的环境影响评估尚处于起步阶段。在实践层面，一些省市进行了有益的探索。例如，2007年，海南省人民政府办公厅制定《关于开展立法成本效益分析工作的实施意见》，在地方层面首次明确提出政府立法应注重衡量和考虑环境保护问题，要求政府立法项目应当从立法成本、社会效益、生态环境效益等方面评估。2011年，青岛市人大常委会对《青岛市建筑废弃物资源化综合利用管理条例》进行立法前评估，并在评估过程中尝试对法规实施的生态环境效益等进行测度分析。2018年，深圳市人大常委会新修订的《深圳经济特区环境保护条例》规定，法规、规章和规范性文件实施后可能对环境产生重大影响的，起草单位在起草时应当组织进行环境影响评价，并形成政策环境影响评价说明书。政策环境影响评价说明书和审查小组的书面审查意见应当作为制定政策的重要依据。对应当报送而未报送政策环境影响评价说明书及其书面审查意见的政策，不予审议、审查。对本条所列由政府起草的法规、规章和规范性文件进行环境影响评价的具体办法由市政府另行制定。应当说，在立法环境影响评估方面，深圳市已经走在了国内大多数城市的前列，其成功经验值得我们借鉴。
整体来看，以上探索为系统开展立法的环境影响评估提供了宝贵经验。但是，由于缺少统一规范，当前各地开展的评估工作还存有疏漏与不足。例如，现有的环境影响评估主要局限于环保类立法当中，而缺少对产业发展、民生保障等其它类型法律法规的环境影响评估。虽然此类法规并非专门的生态环境保护方面的立法，但是它依然可能对环境产生影响和后果。因此，建立环境影响评估的统一标准和可操作性实施规则就显得极为重要。在总结实践经验的基础上，有必要加快构建统一完善的立法环境影响评估制度。
二、改进与完善立法环境影响评估制度的主要路径
通过对评估主体、评估对象、评估程序等要素进行体系化、科学化设置，有助于提高评估的规范性，增强评估结果的精准性。
评估主体。评估主体是指组织、实施、参与评估工作的机构、组织或个人。评估主体不仅关乎评估结果的公正性和客观性，而且其身份、职务的不同会导致评估结论的效力和评估工作的侧重点存在差异。
具体而言，在法律法规制定前，环境影响评估可以由立法机关组织实施。在法律法规实施后，立法的环境影响评估可以由立法机关或执法机构组织开展。当然，鉴于环境影响评估自身的专业性、复杂性，在评估过程中可以有效借助第三方机构的专业力量。
同时，立法环境影响评估的一个重要内容是解决社会公众、利益相关者对法律草案所产生的资源环境问题的关注，是为了解决与资源环境问题相关的体制和机制问题。因此，公众参与是必不可少的环节。有效的公众参与，包括咨询会、听证会、论证会、问卷调查、网络调查等，也是重要的评价手段，应覆盖立法环评的全过程。
评估指标。科学有效的评估指标是开展评估工作的关键。从已有实践来看，不同评估主体往往采用不同的指标，从而导致评估缺少统一标准和尺度，影响评估结果的客观性与准确性。由于立法的环境影响评估是一个极为复杂的活动，评估指标难以也不可能涵盖所有的影响内容。因此，指标体系应选择最重要的环境影响因素作为评估指标，努力实现指标设计的通用性。
具体来看，依照主要的环境要素，环境影响评估可分为大气环境影响评估、水环境影响评估、噪声环境影响评估、土壤环境影响评估、生物环境影响评估等。在此基础上，我们可以将立法的环境影响评估指标具体划分为土壤资源影响指标、大气环境影响指标、水资源影响指标、固体废物影响指标、声环境影响指标、动植物资源影响指标、矿物资源影响指标以及生态保护影响指标。其中大气环境影响指标可再细分为气候影响指标和空气质量影响指标。同时，上述每个评估指标又可以进一步划分为不同层级的子指标，从而形成逻辑清晰、内容完整的指标体系。
评估方法。在评估立法环境影响时，可以使用的方法有很多，成本收益的定量评估方法是基本方法之一。可以说，立法环境影响评估最核心的是环境成本的评估。
具体来看，评估主体要充分考虑环境影响的特殊性。尽可能将环境影响与市场价格联系在一起，对其进行货币化或量化转换，从而对成本和收益作出评估测算。例如，空气污染对农作物的损害可能减少作物产量，农作物的产量具有市场价格，从而可以较容易对空气污染的影响进行货币化。当然，并非所有的环境影响都可以与市场价格联系在一起并直接货币化。当环境成本收益无法量化或货币化时，评估主体可以采用定性分析方法，表明其重要性。
评估程序。立法环境影响评估的程序大致分为三个阶段：准备阶段、实施阶段、报告与回应阶段。其中，准备阶段的主要工作包括评估主体职责确定和任务分配以及制定评估方案等；实施阶段的任务是根据评估方案的指导来收集相关信息，通过对评估信息整理和分析，得到法律实施的基本情况；报告与回应阶段则是对评估工作的总结与概括。
一般而言，评估报告内容包括评估目的、评估依据、评估过程、评估结论以及评估结果分析等。在评估报告完成后，为保障评估质量，有关部门应作进一步专业审查。如审核评估报告是否符合成本效益评估标准、是否按照标准中的评估方法评估、是否对替代性措施开展成本收益分析、是否权衡环境风险等。对于审核通过的评估报告，立法机关应作出及时回应，并将评估结论和建议作为法规立、改、废的重要依据。
面对“十四五”时期生态文明建设的新目标，立法工作要紧跟时代步伐。通过建立健全立法的环境影响评估机制，按照生态文明建设融入到经济建设、政治建设、文化建设、社会建设的总要求，逐渐实现对各种法律制度进行生态化评估与改造。在这个过程中，不断提高立法质量，不断实现法律体系生态化，从而提升环境治理能力，实现人与自然和谐共生的目标。
